联合国改革：问题与前景

作者：袁胜育

当今世界，和平与发展仍然是时代主题，全球总体上保持和平稳定。但是，世界还很不安宁。边界纠纷、领土争端、地区冲突等传统安全问题时有发生，贫困、恐怖主义、跨国犯罪、重大传染性疾病等非传统安全问题层出不穷。作为最具普遍性、代表性和权威性的政府间国际组织，联合国理应是解决各种传统及非传统安全问题最具合法性的工具，是实践多边主义的最佳场所，是集体应对各种威胁和挑战的有效平台。联合国应该成为维护和平的使者，推动发展的先驱。然而，我们还是看到，虽然联合国挣脱了冷战的枷锁，但少数大国推行的单边主义却一再把联合国边缘化，联合国的权威和效率以及应对新威胁的能力亟待提高。因此，改革和加强联合国作用，已经成为世界各国普遍的共识。

2005年9月值联合国成立六十周年之际在纽约举行的“2005年全球首脑会议”的成果就成了联合国正在进行的改革的最新参照点。这次峰会反映了在国际社会需要合作与团结的众多领域里，联合国的力量与重要性。当然，它也清楚地表明联合国需要进一步得到增强。

联合国需要改革已成为一种普遍的共识。然而，在应该进行改革的领域以及改革的目的等问题上，一直存在严重的分歧。这在很大程度上不是因为联合国复杂而低效的机构，而是源于成员国——那些赞成一个具有小预算和有限影响的软弱的联合国的国家与或许是绝大多数想要加强联合国并提高多边决策效率的国家之间深刻的政治分歧。

此外，各国在关于联合国改革的重点、改革的具体步骤和优先领域等方面还存在着很多意见和争论。如发展和安全孰轻孰重，如何在效力、效率和公平的集体安全机制之间寻求平衡，各国在法制、人权与民主以及如何改革联合国机构等方面也是意见纷纭。

例如，对2005年首脑会议之后联合国改革的现状的评价，包括如何评估2005年首脑会议的成果，如何评估这些成果，成果文件中都遗漏了哪些重要问题，今后又应当如何处理这些问题？关于联合国在建设和平委员会与人权理事会方面的重要制度创新，要让建设和平委员会成为一个政策协调与支持冲突后国家的有效机构，需要采取什么措施，人权理事会如何才能最好地适应在保留以前的人权委员会积极的特点的同时有效加强人权的保护（比如特别的程序与非政府组织的参与），正在崛起的亚洲大国如何能支持和/或加快这一改革进程，

如何最好地利用非国家行为体（公民社会、私有企业）的捐款来支持未来的建设和平委员会与人权理事会？在发展问题和“MDGs”(Millennium Development
Goals)议程方面，如何评估全球消除贫困及贫困现象的进展，哪一种是消除贫困的最有前途的办法，联合国和其他角色在2015年之前适时实施千年发展目标中能够发挥怎样的作用，中国和亚洲可以如何帮助欠发达国家实现千年发展目标，对于新的关于发展的“高级别小组”可以寄予何等期望？在经合组织改革与20国领导人会议作为一个范围广泛的全球体系的基础的可能性方面，20国领导人会议能够实现哪些目标，对于联合国而言它又如何能发挥合法的作用，在布雷顿森林机制（国际货币基金组织，世界银行）内如何能迅速实现投票权和实力的重新平衡，哪些国家和国家集团可以成为国际治理创新的驱动力？对“后安南时代”的展望，以联合国为核心的多边主义理念未来前景，等等？

尽管“2005年全球首脑会议”的成果不如预期的理想，但它毕竟有助于在迄今已取得进展的一些重要领域进行进一步的磋商。投票设立新的人权理事会以取代目前的人权委员会，表明国际社会已经在重新构建联合国人权事务的体制结构方面迈出了一步。设立“建设和平委员会”的建议是基于近年来建设和平的任务日益具有的重要性而提出的。2005年12月20日，联合国大会和安理会批准了设立新的“建设和平委员会”的决议，以帮助那些正从战火中恢复的国家防止暴力的重演。该委员会将确定那些正处在崩溃边缘的国家，集合那些参与重建的主要角色的力量，支持冲突后的和平建设工作。决议的通过标志着9月首脑会议的第一个重大结果。

全球经济正在发生的力量变动使既定的多边决策机构受到了质疑。由于南方新兴国家在全球事务中的分量在增加，使得7个或8个主要工业化国家的首脑会议（G7/G8）的重要性打了折扣。与此同时，联合国也没有在经济与社会事务中为政策协调与集体行动提供有效的机制来反映这一发展趋势。这就要求有必要建立新的涵盖广泛的全球治理的机构，包括对联合国经社理事会(ECOSOC)的改革，使其成为一个经济与发展方面的全球政策倡议与协调的有效平台。而且，现有的20国集团财长（G20）会议看来有可能提升为20国集团领导人会议(L20),从而形成一种新的首脑会议机构。

由于发起成立“威胁、挑战与变革联合国高级别小组”以及发表引人瞩目的“大自由”（In larger
freedom）的报告，联合国秘书长柯菲·安南一直是目前改革努力的一大推动者。安南的任期行将结束，有关谁将接替他的决定将决定联合国的面貌。

为了使联合国的改革最大限度地满足所有会员国的要求和关切，应该发扬民主，充分协商，努力寻求最广泛一致。

在全球关注联合国的未来并就联合国改革进行激烈辩论的背景之下，华东师范大学国际关系与地区发展研究院、中国国际问题研究所、弗里德里希·艾伯特基金会上海办公室将于2006年4月24-25日联合策划和组织“联合国改革与全球治理：亚欧视角”国际会议。此次会议为正在进行的关于联合国改革的进程、意义及认知提供了一个开放性的对话平台，来自亚洲、欧洲以及西方的学者、政策制定者、各国社会各界著名人士在这里就联合国改革问题进行沟通、对话和交流，有助于亚、欧各国在相关问题领域增进理解、消除分歧、达成共识，促进联合国的改革朝着健康的方向发展。