世界能源安全与大国能源外交
转载解放日报
——徐小杰教授在华东师范大学的演讲——
徐小杰
中国石油集团经济技术研究中心海外投资环境研究室主任，华东师范大学国际关系与地区问题研究院院务委员会委员、地缘政治与能源经济研究所首席教授，美国莱斯大学贝克研究所能源论坛参与研究员。1980年代与人合作翻译了英国《二十世纪西方地理政治思想》，第一次向国内系统介绍了西方地缘政治思想；1995-1998年和2000年在加拿大、美国和法国若干著名能源研究机构从事油气地缘政治问题访问研究，提出了全球石油心脏地带、需求月牙形地带以及油气地缘政治三角等系列学术创见。著有《石油龙的崛起：对中国和世界意味着什么》、《新世纪的油气地缘政治》和《现代市场经济》等。
能源问题是当今世界普遍关注的重大问题。能源安全关系到一个国家乃至全球的生存和发展。如何保障一个国家的能源安全是今后长时期内各国内政外交工作的重点。这一点在美国、日本、印度等许多国家得到了越来越清晰的体现。
从传统意义上看，能源安全就是确保能源的稳定供应，但这只是消费国或进口国一方的能源安全观。确保这一方的能源安全并不能保证全球的能源安全，因为生产国或出口国需要稳定而持续的市场需求。这是对消费国或进口国的相反要求。因此，当今世界的新能源安全观应是指能源供应与能源需求的长期稳定性、持续性和双重保证的程度。
同时，还应该清醒地看到，在未来全球化过程中，各国的能源安全问题是一个相互依存、相互促进的互保体系。没有一个国家能够脱离其他国家和地区的能源安全而保证自身的安全。中国作为一个能源生产和消费大国，对全球的能源安全体系具有重要的影响，必须认真深入研究新的能源安全观和当今世界的能源安全体系和安全环境。从今后长时期看，中国的能源供应主要依靠国内以煤为基础的多能供应能力和节能潜力。当前国内的油气供需矛盾比较突出，为了确保国内的能源，特别是油气安全，必须建立健全全球油气贸易体系和参与全球油气资源开发的大分工过程。这是两个相互关联的问题。从目前看，参与全球油气资源开发的大分工过程难度最大，也最为敏感。这里我主要从三个方面进行分析。
可利用油气资源的有限性
石油天然气工业历来就是一个国际化产业，因此，开发国内外油气资源就成为各国发展经济、扩大生存空间的必然要求，而如何科学有效和可持续地开发全球油气资源，更是包括中国在内的世界各国的共同使命。
从过去千年的历史来看，随着人类油气勘探活动的不断推进、新油气田的不断发现，世界常规油气资源总量和探明可采储量是持续增长的。目前世界石油总资源量为4138.38亿吨，累计产出量972.61亿吨。天然气总资源量为438.85万亿立方米，累计产出量将近50万亿立方米。与此同时，随着科技不断进步，非常规油气资源的开采成本不断降低，因而逐步变得经济可采。保守判断，油气资源在世界一次能源消费中的统治比例（在50%以上）还将维持至少50年以上。这一情况为我们展示了世界油气资源的丰裕程度和开发潜力。在这个大背景下，再加上石油天然气工业历来就是一个国际化产业，因此，开发国内外油气资源就成为各国发展经济、扩大生存空间的必然要求，而如何科学有效和可持续地开发全球油气资源，更是包括中国在内的世界各国的共同使命。
但是，矛盾的另一面是可利用油气资源的有限性。大家都知道，石油和天然气作为不可再生的资源本身是有限的和不断减少的。这毋庸置疑。我们这里需要重点认识的问题是，可供各国利用的油气资源是非常有限的。首先，从投资国和开发公司的角度去看，只有资源国对外开放的油气资源才是可利用的。也就是说，投资国或开发公司能否和能在多大程度参与国际油气大分工，首先取决于资源国的对外合作法律、法规和政策。其次，只有具备基本基础设施的资源才是可利用的，暂时不具备基础设施的油气田是难以开发的。第三，利用国际油气资源受限于经济合作的系列条件和合同条款。如果合同条款不利，就很难推进油气开发。这种合同条款的利弊往往是与油气资源的优劣成反比。第四，各国的油气资源只有在可控的政治经济和法律风险下才是可利用的。最后，利用国际油气资源将面临激烈的国际竞争，这就要求参与油气开发的公司必须拥有相当的实力和竞争力，尤其是在西方公司非常关注的油气战略区或势力范围内与其开展正面竞争的时候。
世界油气资源丰裕程度与可利用油气资源有限性之间的矛盾在各个油气开发地区和国家具有不同的表现。
比如，中东地区是世界油气资源的富集区，也是世界石油供应的主要来源。目前欧佩克海湾产油国都极力维持稳定的世界价格和出口贸易量。但是，可供外国投资者利用的油气资源是有限的。具体情况大体可分为三个层次：（1）两特（沙特和科威特）的上游油气勘探开发领域基本不对外开放；（2）两伊（伊朗和伊拉克）出于迫切引进外国资金和技术开发本国油气资源的需要，才设法来吸引外国公司进入；（3）其他周边国家（如阿曼和也门等）基本实行对外开放的政策，其做法也比较接近国际惯例，鼓励外国公司投资。
非洲油气资源主要集中在北非、西非和非洲中部地区，对外开放的程度和情况依各个国家的政治体系和对外合作政策的不同而不同。中国在非洲的油气开发中具有自身的政治、经济和技术优势，但是可利用的程度仍然要受到西方公司激烈竞争的限制。
俄罗斯是世界油气资源大国、生产大国和出口大国，也是最大的非欧佩克产油气国家，更不用说是中国的最大邻国。中国与俄罗斯的能源合作经历了10多年的发展历程。总体上看，发展比较缓慢，难度较大。目前俄罗斯对外开放的法律、政策有较大的调整，但仍然存在许多不确定性因素和有待研究的问题。贸然投资，风险较大。况且，近来俄罗斯在法律法规上对国内外私人公司进行了一些限制。
里海地区已探明的石油储量大概在24亿-46亿吨之间，有待发现的资源大概有300多亿吨，仍然是一个极具勘探开发潜力的油气战略区。其中，哈萨克斯坦是本地区的最大产油国，石油产量接近6000万吨。到2010年和2015年其产量可能达到1亿吨和1.5亿吨。而土库曼斯坦则是独联体领域的第二大产气国。自苏联解体以来，本地区的勘探开发过程就是对外合作的过程。而我们认为里海海域是未来油气产量的主要来源。未来里海的勘探开发高潮有可能由目前的中部向北部转移，在北部兴起一个新的国际投资高潮，尤其是在哈萨克斯坦的海域，可供外国公司开发的资源、区域和领域非常广阔。对于任何一个投资国或开发公司来说，资源的可利用的程度主要取决于资源国的偏好、公司实力和竞争力。
因此，要最大限度地开发和利用国际油气资源，必须认真调研影响可利用油气资源的各种因素，根据各个油气地区的地缘政治和油气安全的特点来制定自己的策略，包括规划油气战略区，制定相应的战略与策略。
复杂的能源地缘政治关系
地缘政治问题是各国的政治和经济实力生存和发展空间的问题。能源地缘政治的核心问题是各国掌控政治经济发展所需要的能源资源的能力和空间。这种争夺在一些地缘政治薄弱环节和真空地带表现得最为激烈，地缘政治关系最为复杂。比如，里海是连接欧亚大陆的中间地带，是亚欧的桥梁，历史上是沙俄与英帝国争夺的一个地区。目前里海对于俄罗斯来说，是原苏联南部领地，因此俄罗斯从来没有把中亚国家当作外人，没有把他们的关系看成是严格意义上的国与国之间的关系。而事实上，中亚国家与俄罗斯的关系并不因原苏联的解体而解体。同时，世界各大国的势力不断向该地区渗透。周边国家也不会放弃与中亚国家开展合作的巨大机会。可以认为在中亚地区形成了多个三角嵌套的地缘政治关系。
围绕着里海的油气资源，首先在里海国家的外围若干路桥国如中国、土耳其、格鲁吉亚之间形成一个内三角；这个三角之外有各个不同的大国支持的外三角，比如说中国、俄罗斯和美国的外三角。而在利用俄罗斯东西伯利亚的油气资源问题上，又有中国、日本和俄罗斯的三角关系。在里海问题上，也有俄罗斯、中国与印度的关系。在前两个内外三角之中，中国处于一个重叠的交叉点。对于里海地区来说，其意义在于，中国是其邻近的巨大市场，也是通向亚太地区市场的路桥，同时中国在大国关系中又是重要的一极，发挥着重要的作用。
里海地区这些复杂的地缘政治关系在油气勘探开发、出口管道建设、出口走向和边界划分等问题上得到了充分的体现。目前的环保问题、“颜色革命”和美国军事存在等背后都涉及到复杂的地缘政治关系。这种地缘政治的争斗说到底就是围绕着经济发展空间和权力平衡而开展的。
极难控制的政治风险
在全球油气开发过程中，必然面临重大的政治经济风险。这些风险的诱因很多，包括：资源国法律政策的调整、资源国政权的更迭、资源国内部动乱（如民族冲突、派别斗争、内战引发等）以及国际势力的介入引发的风险；国际宿敌之间的一些争斗、边界争端、武装介入所引起的风险；大国对敏感国家进行的制裁所带来的风险；各国为争夺资源所引发的政治冲突和大国经济竞争引发的政治影响；各国法律诉讼与争端以及恐怖主义威胁等非传统的不安全因素引发的风险等。政治风险对于公司来讲是不可控的，需要政府外交给予协调和支持，引起政治介入。而为了消除这些风险，可能加剧政治风险。
近年来，中国在应对海外政治风险方面，总体上看是成功的，结果确保了中国在苏丹和哈萨克斯坦等国家的合作利益。同时我们也有一些失利的地方，如中海油的海外收购几次受挫。很大的原因在于不断增大的政治风险，超过了一个石油公司所能控制的范围，增加了不安全性。同时也说明避免这些影响因素需要得到石油公司、国家部门的共同工作、综合解决。油气安全与石油外交是形影不离的。
大国能源外交的特点和启示
美国的能源外交注重实用主义；日本能源战略的重点是维持中东石油的进口安全，同时千方百计地稳定石油进口量；俄罗斯作为油气资源大国和生产大国，目前大力开辟世界市场，尤其是非欧洲市场；欧盟的能源战略和政策的突出特点在于与国际组织之间的合作，尤其是同国际能源署（IEA）的合作。
可利用油气资源的有限性问题、复杂的全球地缘政治关系和极难控制的政治风险问题都是目前各大国共同面临的问题，各大国都有不同的能源战略与外交，可以借鉴。
目前，美国国内石油产量为3.3亿吨，消费量将近10亿吨，对外依赖度是65%。能源战略是各届政府政策的焦点。1990年以前，美国石油进口中31%来自中东，16%来自中南美，加拿大占11%，中东的进口比例很高；1990年以后，美国政府加大进口加拿大和南美的石油，降低对中东的依赖。“9·11”后，美国对国家能源战略和外交政策作了较大的调整。到2003年，美国从中东进口石油的比例由31%下降到20%。
美国是典型的传统消费国，维持着传统的能源安全观，即确保能源的长期稳定供应。其外交重点在于构建一个中心———外围型的结构，中心是美国本土的需求中心地带，确保从加拿大、委内瑞拉、墨西哥等国的石油进口；同时维持一个以美为主的全球多元化的供应格局。苏联解体后美国对里海地区的工作力度极大。在世界其他地区也都渗透着美国人认为属于他们的利益，外交上非常活跃，同时时时提防中国的进入。美国的能源外交是现实外交或强权外交，经常把自己的理念和游戏规则强加给别人，包括强加于欧盟和日本。美国的能源外交也非常注重实用主义，在外交项目谈判上讲究实惠、讲究实际、讲究快速完成。
日本的能源供应形势是国内消费2.4亿吨。其中，2亿吨主要从中东进口。因此，从中东海湾到日本海上的运输线是它的工业生命线。日本能源战略的重点是维持中东石油的进口安全，同时千方百计地稳定石油进口量；增加进口来源的多元化；增加它的应急措施；鼓励国内公司到国外去搞勘探开发。日本能源外交的特点是：（1）政府主导、企业配合：政府主要以经济援助为先导，改善日本在各个油气产区的形象，增加资源国对日本的认同感和依赖感，然后由企业推进能源合作；（2）灵活外交，强调自己外交的独立性和中立性，尽量避免被人归入美国的阵营，体现日本的中立性；（3）积极参与各种国际性组织，参与地区性、国际性的各种对话和交流；（4）外交与产业密切配合，通产省和外务省密切合作。
俄罗斯作为油气资源大国和生产大国，能源安全观问题在于生产和出口。自原苏联解体后，俄罗斯的油气战略与外交不断明朗和突出。而从今后10－20年看，俄罗斯还需要依靠出口油气资源换取硬通货。油气资源一直是俄罗斯手里的一张大牌。2004年俄罗斯石油产量4.58亿吨，2010年的石油发展规划调整为5.3亿吨。
俄罗斯能源外交的特点是：目前大力开辟世界市场，尤其是非欧洲市场。所谓非欧洲市场主要是中国、日本、美国及土耳其等。在欧洲市场方面，目前侧重于稳定，保持自己的竞争力，其关键点是俄德之间的合作；普京现在强调中国的市场优势、资金优势；同时利用自己的地缘政治优势，充分扩展油气管网。当然，多变性仍然是“双头鹰”的突出特点，其在外交上经常表现为平衡外交。
印度油气供需形势十分严峻，国内石油产量约为3700万吨，而需求将近1.2亿吨，对外依赖度达到70%,并且预测今后20年印度对外依赖率要进一步提高到85%甚至到90%。总体上看，印度在稳定国内生产，加快一些新区（包括孟加拉湾海上项目）开发的同时，千方百计地从东边的孟加拉、西边的里海和中东加大石油进口，包括与巴基斯坦等国修好关系以建设天然气干线；同时，印度还加快其在全球勘探开发的步伐，比如试图进入墨西哥和古巴等等。
欧盟对石油的稳定需求量为6亿吨，对外依赖度很高。目前，天然气供应的44%来自于俄罗斯，27%来自于阿尔及利亚，本区域的挪威提供24%；原油领域对俄罗斯的依赖率是18%，对中东依赖率是28%。欧盟有自己的一系列能源战略和政策，以保障整个消费国集团的能源安全。它的突出特点在于与国际组织之间的合作，尤其是同国际能源署（IEA）的合作，首先是欧盟整体与IEA的合作关系，在国际能源论坛同欧佩克保持紧密的对话关系，与俄罗斯有一个正常的合作机制。总体上看，欧盟的多元化战略与我国有很多相似点，对重要产油国的看法同我国也大体相近。
关于中国油气外交的思考
对于未来中国来说，需要建立全球油气贸易体系，建立健全与新的全球能源安全观和全球贸易体系相适应、与可利用油气资源相配合的和谐的全球外交体系。
鉴于前面所提到的油气外交的背景，以及走出去、参与国际大分工过程中可能面临的问题，我们对中国今后的能源外交提出了一点思考。
首先，过去我们的油气外交可以概述为项目外交。几乎所有的重大课题按照项目来做。项目外交在一定范围内，在高层的推动下非常有效，但项目外交一般较少考虑到本地区的长远发展和地区关系，很难形成一个全局的规划与分析。今后我们必须认真审视全球的油气地缘政治和安全形势，通过讨论，形成一套以国家核心利益和长期可持续性发展为核心，与国际油气大分工相适应的多层次、一体化和综合性的全球能源外交体系，为充分利用国际油气资源提供一个和谐的国际环境和强有力的外交保证。
根据油气资源丰裕程度与可利用油气资源的矛盾和风险的不同，可以对我们的海外合作重点国家作一划分。对于战略资源国（比如俄罗斯、哈萨克斯坦、土库曼斯坦、伊朗），外交工作必须考虑到几十年的长远利益和综合的、全局性的问题；以“大经贸”为指导，为油气开发服务。对于战术资源国，在外交上应该不同于对待战略资源国。针对其他消费大国，外交也应该有所对应。
最后，要获得相当数量的国际油气资源，仅靠一个公司不行。在目前的国际形势下，必须使国内外几大石油公司形成战略联盟，包括国际石油财团、国际石油组织。同时，加强国与国之间的能源合作关系。元首外交也是一个重要的十分有效的外交渠道。可以考虑建立跨部门的能源规划和协调委员会，以方便解决一些地区性的能源安全和外交问题，派出能源大使以及在重点国家设置能源参赞也都是研究界所关注的。
总之，未来中国的发展需要充分利用国内外能源资源，参与全球油气大分工过程，必然面临各种复杂的国际政治经济关系。对于中国来说，需要建立全球油气贸易体系，建立健全与新的全球能源安全观和全球贸易体系相适应、与可利用油气资源相配合的和谐的全球外交体系。