刘军：上海合作组织与欧亚地区秩序的未来
来源：当代世界
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内容提要
关键词
作者系华东师范大学政治与国际关系学院俄罗斯研究中心教授
文章原载于《当代世界》2024年第7期，注释略
当地时间2024年7月4日上午，国家主席习近平在阿斯塔纳独立宫出席上海合作组织成员国元首理事会第二十四次会议。（新华社图片）
乌克兰危机爆发以来，传统地缘政治与安全问题凸显，深刻影响全球与地区和平、安全和发展，尤其是欧亚地区秩序面临严峻挑战。域内国家间关系及对外战略调整正推动欧亚地区秩序重塑。上海合作组织经过20多年的发展，在促进地区合作和发展方面有较为丰富的经验，其影响不断扩大，在欧亚地区新秩序构建过程中将发挥重要作用。
在百年未有之大变局下，欧亚地区长期存在的冲突不断激化并升级，传统安全问题与非传统安全问题交织并存，威胁地区安全和可持续发展。尤其是历史遗留的领土和民族问题成为引发新冲突的导火索，导致地缘政治剧烈动荡，使欧亚地区秩序面临空前挑战。
一、地缘政治的大动荡
作为亚欧大陆的核心枢纽地带，欧亚地区具有重要的战略地位。为争夺该地区的主导权，美西方长期对俄罗斯进行遏制打压，通过北约和欧盟东扩挤压俄罗斯的战略空间，数次发动“颜色革命”搅乱地区局势，导致多场局部战争爆发，使地区国家的敌对情绪不断上升，地区和平与稳定面临严重威胁。特别是乌克兰危机爆发并延宕至今，不但导致该地区动荡不安，而且对区域安全和经济发展造成极大负面影响，使区域秩序变革进程加速演进。
一方面，欧亚地区相关国家之间历史遗留的领土和民族问题，成为危害地区安全的新导火索。特别是2020年新冠疫情暴发后，欧亚地区原有的历史和民族问题逐一显现出来。例如，2021年，阿塞拜疆与亚美尼亚爆发了多年未有的冲突；2022年，塔吉克斯坦和吉尔吉斯斯坦边境也爆发冲突；2024年，摩尔瓦多和乌克兰接壤的德涅斯特河左岸地区摩擦升级。
另一方面，受多重因素影响，欧亚地区国家内部本就存在的一些系统性问题进一步加剧，如失业率高企、生活质量下降、经济产能低等。地区国家社会治理的低效加剧了贫富分化，激化了政治和民族矛盾。例如，2022年1月，因新冠疫情、旱灾和通货膨胀等因素叠加，哈萨克斯坦诸多城市接连爆发自该国独立以来最为严重的大规模反政府抗议活动；2022年5月，塔吉克斯坦国家安全委员会车队在该国东部戈尔诺-巴达赫尚自治州鲁尚斯克地区遭到武装犯罪团伙袭击，塔吉克斯坦国家安全委员会1名军官死亡，13名士兵受伤；同年7月，乌兹别克斯坦境内卡拉卡尔帕克斯坦自治共和国民众因不满修宪而举行大规模示威，造成大量人员伤亡。
此外，欧亚地区非传统安全问题层出不穷，各种风险之间具有联动的特点。一方面，能源—水资源—气候问题交叠的系统性风险是威胁中亚地区安全和发展的重大挑战。气候变化可能严重影响水资源供应，并威胁相关国家的粮食安全。同样，气候变化也会影响可再生能源产业的发展与布局，阻碍欧亚地区的能源转型。对水资源利用的争夺也可能威胁欧亚地区的安全。另一方面，随着数字技术的不断发展，网络安全也成为欧亚地区新的安全隐患。2022年起，地区性国际冲突激化了网络领域的博弈，网络安全能力不足的欧亚国家，常常成为黑客入侵的重点目标。同时，生物安全、外空安全等新兴的非传统安全问题也给欧亚地区及周边国家带来越来越多的挑战。
二、可持续发展的脆弱性
作为全球价值链的交叉点，中亚和南高加索地区的经济发展既存在诸多机遇，也面临美西方对俄制裁效应外溢、能源供应不足、金融环境恶化等不利因素，可持续发展后劲不足。乌克兰危机爆发后，欧亚地区能源和粮食运转效率急转直下，直接威胁到地区相关产业链和供应链的运行，特别是对国际大宗商品价格和一些国家的粮食安全造成严重影响。美西方为遏制俄罗斯的经济发展，削弱俄罗斯的战备能力，对俄罗斯实施全面制裁，虽然取得一定成效，使欧洲地区与俄罗斯经济“脱钩”明显，但其对美西方的反噬也不轻。而大宗商品和能源价格上涨虽在短期内为俄罗斯经济提供了有力支撑，但从长期看，由于俄罗斯经济和产业结构相对单一，其未来发展因制裁而面临重重困境，亟需寻找新的发展动力。南高加索和中亚地区国家在金融、贸易、投资、旅游等诸多领域与俄罗斯联系密切，不可避免地会受到美西方对俄制裁的外溢影响。
中亚地区的能源处于供需大体平衡但剩余不多的“紧平衡”状态，制约该地区经济发展。例如，根据乌兹别克斯坦国家统计局数据，2023年乌兹别克斯坦天然气进口量超过出口量，是近5年来的首次，乌已成为天然气净进口国。与此同时，中亚国家人口上升预期正向，2050年该地区人口将从7500万人增加到1亿人，这意味着地区国家对能源的需求增加是必然趋势。同时，欧亚地区能源市场的“紧平衡”状态会对地区国家的经济增长带来冲击，不但会影响其人民生活水平的提升，而且将在很大程度上制约这些国家的可持续发展。
随着地缘政治危机长期延宕，国际大宗商品价格持续走高特别是传统能源和粮食价格飙升，欧亚地区国家也出现了通胀高企、融资困难、投资收紧等现象，地区国家相关产业和城镇化发展以及配套的基础设施建设难以募集所需资金，进一步影响到该地区的可持续发展。
三、区域治理机制的碎片化
欧亚地区治理机制呈现多元化、碎片化特征，各主要大国和地区国家建立了众多区域层面的多边合作与治理机制。例如，上海合作组织、欧亚经济联盟、集体安全条约组织、独联体等；由格鲁吉亚、阿塞拜疆、乌克兰等国组成的“古阿姆集团”，以及由土耳其、中亚四国和阿塞拜疆组成的突厥语国家组织等；美国、日本、印度等国分别通过“C5+1”机制与中亚五国进行合作，2023年美国将这一机制升格为总统级，意在增强在中亚的存在，欧盟则借助“欧盟—中亚”峰会等机制与中亚地区开展合作。
欧亚地区现存区域治理机制数量众多、功能相近，很多机制的运行效果并不理想。一方面，域内外国家之间复杂的政治关系掣肘治理机制的运行。例如，由俄罗斯主导的欧亚经济联盟和集体安全条约组织离心倾向趋强，乌克兰危机爆发后，哈萨克斯坦等中亚国家、南高加索国家与俄罗斯的分歧公开化。另一方面，区域治理机制之间也存在竞争，大国主导的合作机制之间互相排斥，不仅无法实现协同效果，还可能相互掣肘，导致机制运行效率下降，造成“意大利面条碗”效应。因此，欧亚地区虽然存在众多治理机制，但并未从根本上改善区域贸易和经济关系协调不足的现状。
2021年9月12日9时许，跨境参加“和平使命-2021”上海合作组织成员国联合反恐军事演习的中方部队，在俄罗斯奥伦堡“东古兹”靶场举行“中国营”开营仪式。（中新社图片）
在2024年上海合作组织外长理事会会议上，中方指出，经过23年共同努力，我们成功将上海合作组织打造成本地区的安全屏障、合作桥梁、友好纽带和建设性力量。互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展的“上海精神”，已成为上海合作组织不断发展壮大的根本遵循。在“上海精神”的指引下，上海合作组织框架下的一系列机制安排和项目实施为维护欧亚地区秩序提供了坚实支撑。
一、为促进交流合作拓展空间
在欧亚地区面临地缘政治动荡的背景下，上海合作组织成员国表现出高度的团结，能够积极在上海合作组织框架下对话交流、相互支持。上海合作组织不断拓展合作空间，成为弥合欧亚地区各国分歧，增强各国之间信任的重要平台，为动荡不安的欧亚地区秩序注入确定性和稳定性。
“从安全合作起步，到安全与经济合作‘双轮驱动’，再到‘四个共同体’多轨并进”，上海合作组织实现了从重点关注安全领域向全领域的覆盖，为成员国之间的交流合作提供了多个渠道，加强了成员国之间在各个领域的链接。在“四个共同体”的目标下，上海合作组织致力于探索创造新的议题，围绕不同议题签署一系列文件，积极推动相关机构的设立以及项目的实施，确保成员国之间的互联互通，不断拓展欧亚地区和周边国家的对话合作新空间。
上海合作组织坚定地推动成员国间的多边交流合作。2022年，上海合作组织撒马尔罕峰会通过《上海合作组织成员国发展互联互通和建立高效交通走廊构想》《上海合作组织成员国授权部门数字素养发展合作纲要》《2023—2025年上海合作组织区域内贸易发展联合行动计划》等。2023年是上海合作组织旅游年，2024年是上海合作组织生态年，上海合作组织成员国在旅游、人文交流、生态与环保领域开展了一系列合作。在社交媒体算法加强回声室效应、固化已有认知的背景下，分歧更加容易转化成冲突。然而，在上海合作组织框架下，即使成员国之间在某一领域出现分歧，依旧可以在其他领域开展对话合作，这就能够为稳定成员国间的关系创设空间，为政治斡旋创造情感基础，从而有助于维护欧亚地区的安全与稳定。
二、为助力可持续发展增强韧性
在经济合作领域，上海合作组织一直强调可持续发展的重要性，积极将经济发展与削减贫困、环境保护等议题结合起来，不断发掘经济领域的新引擎，推动自身“系统升级”。近年来，上海合作组织陆续通过了一系列相关合作文件，涉及数字化和信息通信技术、环保、数字经济、科技创新、应对气候变化等多个领域的合作。2023年10月，首届上海合作组织能源论坛在哈萨克斯坦首都阿斯塔纳举行，讨论如何保障上海合作组织所处地区能源的可持续发展。在2024年上海合作组织生态年框架内，上海合作组织计划举办20项联合活动，通过发展绿色能源改善亚欧大陆的生态环境。上海合作组织还发布《上海合作组织成员国元首理事会关于数字化转型领域合作的声明》，明确提出“成员国要携手发掘各领域数字化潜力，促进数字经济和实体经济深度融合”。在此基础上，上海合作组织推动数字经济领域的多方合作项目，成为欧亚地区经济发展的重要助力。
在金融合作层面，上海合作组织定期举行财长和央行行长会议，从政府层面为上海合作组织的金融合作指引方向。在促进成员国银行对欧亚地区的投资过程中，上海合作组织银联体发挥了重要作用。总体看，上海合作组织能够为欧亚地区的经济发展和金融服务提供多元化制度保障。例如，中国进出口银行通过加强与上海合作组织成员国政府部门的沟通合作，为成员国企业参与区域经济合作提供金融服务，并通过参与上海合作组织框架下的金融同业合作，为欧亚地区国家的经济发展提供金融支持。中国国家开发银行一直借助欧亚经济论坛和上海合作组织银联体等多边合作机制，发挥自身金融优势，推动欧亚地区基础设施、贸易投资和科技创新等领域合作的持续深化。受益于上海合作组织，各国银行能够更加精准、高效地为相关企业提供金融服务，不断改善欧亚地区的融资环境，从而提高欧亚地区可持续发展的韧性。
三、为推进合作机制协同增加驱动
欧亚地区包含一系列不同层面、不同性质的区域合作组织。上海合作组织不仅在内部积极推进制度性建设，还努力加强同欧亚地区现有合作机制协同发展。上海合作组织与其他国际组织的协同合作是维护欧亚地区秩序的重要保障。
为维持友好关系和富有成效地协作，上海合作组织坚持与其他赞同上海合作组织宗旨和原则的国际组织和机制开展对话。过去20多年，上海合作组织积极拓展与联合国等国际组织在欧亚地区的合作，并推动与地区组织的互联互通。阿富汗局势关乎欧亚地区秩序稳定，阿富汗长期的动乱导致安全风险外溢，威胁其周边国家如中亚国家、俄罗斯南部的安全。为此，上海合作组织分别与独联体执委会、东盟秘书处签署谅解备忘录，成立阿富汗问题联络组，以协同解决阿富汗问题。上海合作组织还与独联体、集体安全条约组织、欧亚经济联盟开展合作，共同为欧亚地区的和平、稳定与发展作出贡献。2023年，上海合作组织和独联体国家首次举行名为“欧亚反恐”的联合反恐演习。同时，上海合作组织积极对接“一带一路”倡议，参加“一带一路”具体项目。双方政策对接提高了合作项目的效率，极大地促进了更多项目在欧亚地区落地生根，对推动欧亚地区经济发展发挥了重要作用。
2023年4月17日，在位于塔吉克斯坦杜尚别的鲁班工坊内，塔方教师与学生们进行仪器实训操作。这是中亚地区首家鲁班工坊。（中新社图片）
在百年变局加速演进、世界进入新的动荡变革期背景下，欧亚地区不得不面对世界日益增长的不确定性和复杂性产生的系统效应。欧亚地区秩序是变得越来越稳定，还是越来越脆弱，既取决于地区国家的政治稳定性，也取决于区域治理机制能否发挥应有作用。作为欧亚地区秩序的组成部分，上海合作组织主张合作而非对抗、开放而非排他、共赢而非零和、相互信任而非彼此猜疑，以“上海精神”为指引，将为推动构建上海合作组织命运共同体和欧亚地区新秩序提供强有力支撑。
一、进一步促进开放包容理念在欧亚地区的普及
在欧亚地区新秩序构建过程中，上海合作组织在“上海精神”的指引下，将以自身的开放与包容率先垂范，不断促进开放包容理念在欧亚地区的传播与普及。“上海精神”是上海合作组织的核心与生命力所在。20多年来，上海合作组织一直在“互信、互利、平等、协商、尊重多样文明、谋求共同发展”的“上海精神”指引下，依靠成员国的共同努力，不断向前发展。“上海精神”实质上就是开放包容的生动体现。没有开放包容，就没有互信互利。没有开放包容，也不可能做到平等协商。尊重多样文明是对包容的最好诠释。只有开放包容，才可能真正谋求共同发展。
虽然开放包容理念是上海合作组织吸引力、凝聚力不断增强的关键，但是欧亚地区成员国对开放包容的认知和实践还有很大提升空间。一方面，与一些外部成员国相比，欧亚地区成员国的开放空间还蕴藏着巨大的潜力。对于未来欧亚地区秩序建设而言，推动相关国家更加开放地参与区域合作至关重要。另一方面，随着上海合作组织的持续扩容，包容性将成为各国能否顺利开展政策和行动协调的重要影响因素。
为保障扩容背景下的顺利与有效运行，上海合作组织需要继续推动开放包容理念在欧亚地区的普及。一方面，通过上海合作组织的既有机制，加强各国对开放包容理念的深刻理解和集体认同。另一方面，持续推动开放包容的具体实践，使欧亚地区国家能够充分享受开放包容理念带来的红利，加强对这一理念的信任和支持。在开放包容理念的指引下，不断促进各国政治的包容性对话，推进各国经济的包容性增长，构建包容性的安全合作参与原则，实现文化价值理念的包容共存，这也是通向上海合作组织命运共同体的必经之路。
二、全力打造多方主体参与欧亚地区治理的重要平台
欧亚地区和平、安全与发展面临严峻挑战，欧亚地区的动荡和脆弱迫切呼唤构建新秩序。随着一些地区合作机制影响力的下降，上海合作组织将越来越成为各国对话合作、共同推动构建欧亚地区新秩序的平台。上海合作组织需要发挥优势，抓住机遇，将自身打造成为多方主体参与欧亚地区治理的重要平台。
首先，坚持公正民主与主体性原则，激发多方主体参与欧亚地区治理热情。经过20多年的发展，上海合作组织已然成为民主公正的地区性国际组织的典范。保证每个国家的主体性和领土主权完整，在公正民主基础上尊重每个国家的意愿与声音是上海合作组织的优良传统。只有坚持公正民主原则，才能将不同制度、不同文明的地区国家最广泛地团结起来，不断激发主体性意识，发挥多方主体参与欧亚地区治理的热情和积极性，加强与上海合作组织的对话和联系，同上海合作组织开展全面而深入的合作。
其次，完善内部治理结构，为多方主体参与欧亚地区治理提供制度保障。随着上海合作组织的不断扩容，上海合作组织成员国的差异性和复杂性会不断增加，各国之间的政治摩擦有可能降低合作效率。为此，上海合作组织需要加快机制完善的进程。例如，建立争端调解机制，以处理成员国之间的历史遗留问题；推动建立法律合作网络，减少制度性障碍；争取启动制定新法律文件的工作，更加清晰地界定各成员国的权利和义务，为参与欧亚地区治理提供制度保障。
最后，发挥区域治理优势，加大多方主体参与区域治理的力度。上海合作组织甫一成立就致力于解决成员国面临的共同问题，进而为欧亚区域治理提供制度性样板。上海合作组织在打击地区“三股势力”、禁毒、反恐等问题上取得显著进展，积累了宝贵的区域治理经验。为此，上海合作组织需要深入总结在区域治理方面的经验做法，不断提升多方主体参与欧亚地区治理的力度，进一步加强与全球性国际组织、地区性国际组织和非政府组织的合作，打造欧亚地区治理的“最佳实践”。
三、积极推动构建欧亚地区命运共同体
推动构建地区命运共同体是上海合作组织的目标。随着上海合作组织不断扩容，上海合作组织需要积极推动构建欧亚地区命运共同体。2023年，习近平主席出席上海合作组织成员国元首理事会第二十三次会议并发表重要讲话，强调“弘扬‘上海精神’，构建上海合作组织命运共同体”。
从“上海五国”到上海合作组织正式成立，上海合作组织已经形成“中俄双引擎”加“中亚核心区”的模式。随着上海合作组织影响的不断扩大，周边国家不断重视上海合作组织的作用与影响，纷纷表达加入上海合作组织的意愿。2004年，上海合作组织通过《上海合作组织观察员条例》，2010年批准《上海合作组织接收新成员条例》，一些国家相继成为上海合作组织观察员国，在此基础上最终加入上海合作组织，并成为正式成员国。2024年7月，上海合作组织成员国元首理事会第二十四次会议正式批准白俄罗斯加入上海合作组织。
目前，上海合作组织的成员国既包含欧亚核心地区国家，也包含其周边的重要国家。上海合作组织的观察员和对话伙伴国也集中在欧亚地区及周边。未来，上海合作组织需要在“中心—周边”的双重空间，不断推进欧亚地区内部以及欧亚地区周边多个维度的联通。
首先，在欧亚地区中心地带，推动欧亚地区各个国家的互联互通，促进区域经济一体化进程，加强成员国民心交流，最终实现共同发展和繁荣。其次，在周边地带，推动周边国家与欧亚地区各个国家共建欧亚地区新秩序。鉴于欧亚地区目前动荡不安的形势，以及各国国内治理水平参差不齐，深化与周边国家的协同发展更加有利于欧亚地区的可持续安全和发展。最后，促进周边各国的互联互通和民心相通，推动欧亚地区新秩序的构建。上述三个层面相互交织，统筹推进。在这一过程中，上海合作组织相关国家需要继续在政治、经济、安全和人文四个领域共商共建共享，走上团结合作、安危共担、开放融通、互学互鉴和公平正义之路，助力全球发展倡议、全球安全倡议和全球文明倡议在欧亚地区及其周边的落实，进而助力欧亚地区命运共同体的构建。