杨成：上合组织九问
来源:东方早报
链接: http://www.dfdaily.com/html/51/2012/6/6/803528.shtml
上合组织九问
作者：杨成华东师大俄罗斯研究中心 副主任
2012-06-06 02:54
过往十多年国际社会见证了上合组织从一个蹒跚学步的新生机制变成了一个日益成熟的多边、多功能的地区性国际组织的成长过程。
过往十多年国际社会见证了上合组织从一个蹒跚学步的新生机制变成了一个日益成熟的多边、多功能的地区性国际组织的成长过程。实践表明，上合组织的成立绝对是非西方世界在冷战结束后发生的最重要事件之一。它不仅是在制度上，而且在思想上创造了一个新的方法，为国际关系民主化、为国家间和地区内人民关系的改善，奠定了永久的可持续发展的基础。可以说，“上海五国”顺利发展为上海合作组织缘于地缘政治但又远远超越了地缘政治，它的成功，首先缘于它在理念建构方面的成功。这也是上合组织未来中长期发展的非常强大的动力之所在。
但正如中国古语所言，“金无足赤，人无完人”， 我们不能苛求上合组织万能，但无法否认上合组织并非完美无缺的事实。上合组织仍处于发展过程中，面临着不少有待解决的问题。人们仍然看不清楚，未来十年、二十年甚至更长时间范围内的上合组织到底会发生怎样的变化。这在很大程度上将首先取决于它的制度设计与议程设置能力，同时也和地区局势的变化密切相关。
就中长期而言，以下几个因素将直接关乎上合组织的后续发展。
第一，如何厘清继续发展的方向？
上合组织正式成员国自2001年以来维持不变，但观察员国和对话伙伴国均已增加。这意味着，当下及未来十年里其所面临的首要问题仍然是定位和发展方向问题——组织将要通过何种方式来整合：重点放在深挖组织自身内部潜力，还是依靠地区内和地区外的参与者？抑或是边整合边扩大？
在此问题上，各成员国整体上有一个共同的原则性理解，即上合的扩员与否既要考虑组织作为新生的国际性地区组织的承受能力，又要考虑申请国的积极性，同时也要充分考虑国际和地区形势发展的实际情况，从而作出一个多赢的选择。但舍此最大公约数外，在上合组织究竟奉行什么样的开放性问题上，各成员国的分歧也很明显。尽管最近两年上合组织成员国国家元首先后批准了《上海合作组织接收新成员条例》、《上海合作组织程序规则》、《关于申请国加入上海合作组织义务的备忘录范本》等文件，但在实际操作中仍存在不少问题。最明显的例证是，去年以来有关是否吸纳印度和巴基斯坦加入上合组织的问题已经引发了中、俄等主要成员国相关各界的多次争论。
在笔者看来，上合组织应该在表面繁荣和务实合作之间做一个战略选择。上合组织的国际形象已经在发生积极变化，其开放性已经毋庸置疑。对上合组织而言，重要的是能否借助一体化进程进一步维护和巩固中亚地区的和平、稳定和发展，进一步推动成员国通过内部改革和对外开放来改善治理质量，进而为成员国国民福祉的增加创造更为良好的外部条件。如果因为在不恰当的时间不恰当的地域进行的不恰当的扩员而降低了上合组织的合作效率，甚至卷入到地区冲突中去，所有成员国最终都会得不偿失。
第二，如何提高合作效率？
目前，直接影响上合组织框架内各项合作进展效率的主要包含以下两个方面的障碍：其一在于中亚地区多边合作机制的制度竞争效应；其二在于协商一致原则的发散效应。
对于前者，一方面，我们可以看到上合组织的出现显示出一种向心力，这种居于主流的向心力推动着各成员国及其外围力量相互接近，共同寻找构建、修正和维持中亚地区的政治、经济、安全等相关秩序等共同问题的办法。另一方面，上合组织成员国在政治意愿显示了向心力的同时，也暗含了某种离心力的潜在倾向。比如，上合组织的中亚成员国在作为该组织成员的同时加入了众多一体化合作机制，每个成员国都具有多重身份。合作体制的复杂性和多元化很容易造成交易成本增加等不良后果，加大了上合组织内部协调的难度，从而导致上合组织框架内的合作效率难以令人满意。在笔者看来，有一个关键性的矛盾迄今未解决，即上合组织与俄罗斯主导的后苏联空间内的其他一体化组织之间的相互关系究竟如何。比如，集体安全条约组织、欧亚经济共同体以及海关同盟和未来的欧亚联盟，与上合组织的功能多有重合之处，但分工机制始终不够明晰，彼此利益在某些领域相互吻合，但是在某些方面又相互竞争。
此外，日益明显的事实是，上合组织正是由于有上海精神做基础，坚持协商一致的原则，才出现了一个悖论现象，即“协商不一致”的情况已经、正在或将会不断出现。
第三，如何凝练并明确上合组织合作优先方向？
很显然，对上合组织我们既不能预期过高，也不能过于低估。上合组织不宜大包大揽，把所有合作内容都纳入到自己的框架内，而应该在不同的发展阶段选择不同的突破口。
如果说前几年安全合作是上合组织最重要的合作内容，现阶段上合组织似更应在经济合作领域予以推进，而未来随着美国及北约部队从阿富汗撤军，安全问题对于中亚地区局势的影响可能将再度突出。就现阶段而言，上合组织成员国间的相互合作，不论是在量上还是在质上都相对有限，与可资利用的潜力并不相称。
第四，如何进一步巩固和加强集体认同？
理论与实践均表明，如果国际性或地区性合作组织的成员拥有较高层次的地区认同，就能够为组织的永续发展提供深层次的社会心理支撑，而组织的有效运作反过来塑造着成员国的利益预期与政策取向，最终在二者互动中实现各成员国的共同发展及整个地区的和平、稳定与繁荣。
上合组织成员国的地区认同目前仍是相当初步的，主要是基于欧亚地缘政治经济格局的调整、国际权力转移的变化及其自身的利益考虑而对组织理念的认同，本质上更多是对外部冲击的一种应激反应，在西方进军中亚后这一特征日益清晰。除“三股势力”等非传统安全威胁、防范“颜色革命”以维护体制安全的现实危机感外，上合组织尚未生成基于维护本地区和平、稳定与永续发展紧迫感与使命感的统一的地区身份。
另外，我的很多中亚朋友曾经非常委婉地指出，甚至是被中俄官方可能都视作是吉尔吉斯斯坦2005年“颜色革命”主要推手之一的欧安组织，其在该国老百姓心目中可能比上海合作组织要更有声誉，而其根源就在于该组织曾致力于推动小额贷款服务，对改善当地民众的福祉很有帮助。对很多中亚国家的普罗大众而言，上合组织在某种情况下只是一种“看上去很美，但并不可口”的东西而已。
这种情况的出现可能跟上合组织迄今为止的制度设计及其运作方式很有关联。上合组织对于成员国及其外围参与国的民众而言，更多是一个高高在上、不接地气的地缘政治经济设计成品，与老百姓的日常生活没有太大联系。在成员国经济合作远不发达的情况下，民众未能从中感受到多少具体的实惠。换言之，上合组织未来可能需要将关注重点更多集中到为成员国提供贴近民众的“公共产品”。
第五，如何应对与成员国体制安全相关的挑战？
对中亚领导人而言，其战略关注点在2003年后就逐渐演变为以下三个“体制安全”核心问题：第一，如何削弱反对派力量，进一步巩固执政当局的政治地位，防止发生类似“颜色革命”的冲击；第二，如何在日益复苏的伊斯兰宗教信仰背景下打击伊斯兰极端主义势力和恐怖主义势力，维护国内安全；第三，如何在推动本国经济加速发展的同时避免其他国家对本国经济命脉的控制。外部势力在这三个问题上与中亚执政精英存在尖锐分歧，甚至主动在这些问题上挑战他们的权力，必然会被其视为威胁，并成为中亚各国政权处理对外关系的一条重要标准。
如果说以前外部压力不仅事实上存在且确实有推翻中亚国家执政当局，代之以更为亲西方或更为亲俄的政权的意向，这种外部压力对中亚国家体制安全的威胁要远远大于内部挑战性因素。当前最新的一种变化是，西方可能放弃了直接采用“颜色革命”的手段，转而寻求渐进性变革。中东北非局势近年来的急剧变化也表明，内部威胁正在逐渐成为中亚国家当权者的主要挑战因素，在邻近的阿富汗局势继续恶化的背景下可能并正在成为新的“革命”风险。
中亚国家与中东北非国家具有较多类似之处：一是领导人长期执政带来的政治疲劳；二是接班人模式往往难以为民众接受；三是腐败等问题。笔者认为有三点因素对于未来的中亚政治变化尤其重要，其一是粮食安全的非传统威胁；其二是一个重要的结构性因素——人口-社会因素的重要作用；其三是习得效应的传播，革命的成本与收益比问题。
更关键的是，我们要注意不仅看到当下的风险，还有在未来数年的潜在风险。中亚领导人多为长期执政，关键是after X的问题，谁将成为上合组织成员国的新一代领导人，其外交政策取向是否会发生逆转。这也是上合组织未来最大的挑战之一。也就是说，不排除偶发因素可能随时爆发。上合组织成员国的体制安全可能正在进入一个高风险、突发事件多发的发展周期。这势必会直接影响到上合组织的中长期发展前景。
第六，如何处理好中俄在中亚的竞合关系？
上合组织的核心问题从某种意义上讲是中俄关系问题，加强中俄协调仍然是上合组织进一步发展的关键。随着国际权力转移态势日益呈现出偏向中国、偏向亚太、偏向新兴经济体的变化，俄罗斯国内对上合组织的认识也在起变化，部分政治力量越来越倾向于通过“平衡中国在上合组织日益增长的影响”的视角来看待组织的未来发展，特别是在经济领域担心中国利用强大的经济实力“把加强自己在该地区的影响和自己的利益放在优先位置之上”。
去年的阿斯塔纳峰会后俄媒体评论多倾向于认为，如果说不久前俄罗斯在中亚的统治地位还无可争议，那么10年后中国可能在对该地区的争夺中胜出。一种担忧是：上合组织能否解决自己的内部矛盾，还是中俄竞争和中亚的担忧将葬送这个前景远大的组织？俄罗斯瓦尔代辩论俱乐部在与华东师范大学俄罗斯研究中心去年底共同举办的中俄分组会期间发布的报告中指出，“欧亚联盟的建立将在更大程度上使经济发展方向朝向俄罗斯，这将导致中国在中亚的经济和基础设施项目受到限制。在各种不利情况交集之下，欧亚联盟的中亚方面将会成为如今近乎完美的中俄战略伙伴关系的障碍。”中俄之间能否进一步增信释疑，如何密切协作已经成为直接关系到上合组织今后走向的关键因素。
第七，如何妥善应对美国和西方的存在与影响？
上合组织自成立以来，美国因素就一直是制约其发展的最关键外部因素之一。进入中亚是美全球安全战略的一部分。有了苏联解体后直到“9·11”前十年的经营，加上此后的步步推进，美对中亚的政治、经济和军事影响已经有了相当丰厚的积累。可以预测，美军撤出阿富汗后，美国对阿富汗和中亚的影响将不再主要通过军事力量，而是政治、经济和人文手段。此外，北约、欧盟和欧安组织等西方主导的组织在中亚地区的存在也日趋增进。因此，在处理中亚地区事务时，未来的趋势可能是应当尽可能吸收包括美国在内的其他伙伴。这样一来，不仅西方各界反复塑造的反西方、反北约之说将不攻自破，上合组织对外部世界的吸引力只会进一步增强。而且，在更为广阔的国际合作计划中，吸引美国等外部力量参与中亚地区合作应当建立在共同解决地区稳定和挑战的基础上。
第八，如何适应中亚国家主体性日益突出的特征？
最关键的可能是中俄等主要成员国应将中亚国家真正作为中亚地区事务的主体，而非仅仅是大国博弈的客体。要把大小国一律平等的原则立场落到实处。即便是在治国理政经验交流问题上，也不要理所当然地充当“教师爷”，而应该视其为平等伙伴。中亚国家参与上合组织很大程度上是希望从中国快速发展中分一杯羹。而安全或其他利益可以从它们参与的其余近20个地区性或国际组织中获得相应保障。如果这一期盼长期得不到迎合，将会直接影响上合组织的发展前景。
尤其要注意到，中亚国家对中国这样一个大国的快速崛起有一种天然的恐惧感。原先中国在中亚的影响力其实是较为有限的。上个世纪90年代中国在地区问题上核心目标从国家层面上讲，首先是为了解决台湾问题和东突问题可能带来的麻烦。而2001年上合组织的成立使中国以一种自然的方式正当地介入了中亚事务的治理。此后中国在中亚的影响力，尤其是在经济、金融领域的扩展越来越大。这大概是中亚国家也始料不及的。俄为什么能在中亚快速地推进海关同盟等一体化倡议，或者说这个本来早就偃旗息鼓的方案是如何重被激活的？曾有中亚国家专家指出，该地区国家当然对俄的“帝国复苏”的雄心壮志颇有警惕，但2001年之后的中国崛起呈现出来的庞大力量可能让中亚国家感觉到一种与俄相比更加直观的挑战。基于同样的道理，中亚国家也不会让俄重新一家独大。可以预见，只要西方不倾向于立即推翻现有体制，中亚国家与西方的合作就可能迎来一个新的快速推进期。上合组织在未来的发展议程设置中必须考虑到这一因素并主动适应。
第九，如何顺应阿富汗安全局势的演变？
过往的十余年美国在阿富汗陷入了困境，故奥巴马政府极力推进“阿巴新战略”,向阿富汗政府移交“领导权和所有权”。问题在于，阿富汗政府能否克服危机，实现民族和解。搞不好就是塔利班势力卷土重来。所以，阿富汗未来十年内的局势发展直接关乎上合组织成员国的和平、稳定与发展。
于是，介入还是不介入，并不是摆在所有上合组织成员国面前的一个战略难题。问题在于如何介入。上合组织并无直接的军事力量，且从近中期看，上合组织不可能突破这一限度。从这个意义上讲，指望上合组织替代美国和北约直接在阿富汗维和不太现实。但阿富汗的命运毕竟和本地区国家休戚相关，美军终将撤军，而邻国别无选择。尽管自“上海五国”时期开始，阿富汗问题就逐渐列入上合组织的政治议程，但不得不承认，上合组织在此问题上的潜力没有得到充分发挥。一个深受战争、紧张、动荡困扰的阿富汗，一个饱受毒品之害的阿富汗绝不符合上合组织的利益。协助解决阿富汗问题既是急阿富汗人民之所急，同时也将为上合组织本身带来积极影响。
现在有一种观点认为，美国撤军旨在甩掉阿富汗这个沉重的包袱，将之扔给上合组织去头疼。在笔者看来，美国撤军固然有从阿富汗战场脱身的考虑，但并不意味着美国完全放弃阿富汗。这只是一个战略手段的转换而已。阿富汗问题理应在上合组织未来十年的发展规划中占据重要的位置。第一，上合组织可以适时推出本组织的阿富汗战略和行动纲领，将自己对阿富汗问题的立场、看法和设想用白皮书等形式展示出来。第二，上合组织可以积极参与推动阿富汗国内和解进程，推动阿富汗政府与塔利班的对话。第三，上合组织在可预见未来暂不参与阿富汗的军事行动的前提下，可以将重点放在推动阿富汗经济重建上。
整体上看，如果说十余年来某些国际舆论曾经对上合组织有过种种唱衰的论调的话，事实已证明对于上合组织作用的怀疑、贬低乃至遏制都是苍白无力的。与东北亚、东南亚、南亚、西亚北非地区相比，中亚地区保持着相对稳定，而这在相当程度上要首先归功于上合组织的存在与发展。正如上合组织首任秘书长张德广一再强调的，“现在我们不能想象一个没有上合组织的中亚、没有上合组织的欧亚地区、没有上合组织的国际社会。”
可以说，通过上海合作组织的建设，也是在包括俄罗斯和中亚国家的支持之下，中国自然地、也历史性地获得了在中亚地区的存在。未来上合组织成员国及其外围成员乃至其他外部力量如能通过自身努力与相互合作推动上述挑战的消解，并提供更多的地区公共产品，真心实意地促进本地区各国在提高人民福祉等领域不断进步，上合组织势将迎来新的快速发展。
而就中国而言，一方面，我们相信中俄两国之间不应该也不会互相妨碍，而且一定会克服各种物质性的以及认知方面的困难，实现更高水平的合作。另一方面，中国似也应该适度调整对中亚政策，尤其是不能再仅仅在对俄政策的大框架下考虑与中亚的合作问题，而应基于中国和上合组织其他成员国发展的内在一致性，奉行更为独立的对中亚政策。